Sejm rozpatruje projekt nowej ustawy o środkach ograniczających

Na początku sierpnia rząd wniósł do Sejmu projekt ustawy o środkach ograniczających  („środki ograniczające” to, innymi słowy, sankcje, szerzej znane zwłaszcza od 2022 r., po  agresji Rosji na Ukrainę). Wieńczy to wielomiesięczny proces rządowych uzgodnień, opiniowania i konsultacji, prowadzonych także z udziałem izb gospodarczych i innych organizacji przedsiębiorców. Projekt wdraża do prawa polskiego dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1226 z dnia 24 kwietnia 2024 r. w sprawie określenia przestępstw związanych z naruszeniem unijnych środków ograniczających i sankcji za takie naruszenia (…), której termin implementacji minął w maju 2025 r., a to uzasadnia oczekiwanie, że będzie procedowany dość szybko. Odbyły się już dwa czytania projektu na posiedzeniach Sejmu i obecnie pracują nad nim trzy komisje sejmowe. Prace nad nową ustawą w Sejmie się więc rozpoczęły i niewykluczone, że wejdzie ona w życie jeszcze w tym roku albo z początkiem następnego, ponieważ zgodnie z projektem nastąpi to po upływie 30 dni od jej ogłoszenia.

Wdrożenie wspomnianej dyrektywy nie jest jedynym celem nowej ustawy. Ma ona bowiem stanowić „konstytucję sankcyjną” ułatwiającą organom administracji i przedsiębiorcom stosowanie sankcji uchwalanych przez UE w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (a więc również wszelkich innych sankcji niż tylko szeroko znane sankcje uchwalane w związku z agresją Rosji przeciwko Ukrainie) oraz sankcji krajowych je uzupełniających, a przyjmowanych dla ochrony bezpieczeństwa narodowego lub ochrony podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa. Państwa członkowskie UE, będąc związane przepisami unijnymi o sankcjach, mogą bowiem uchwalać również sankcje krajowe. Nowa ustawa będzie porządkować ich stosowanie, np. przez określenie

• wobec jakich podmiotów Polska może uchwalać sankcje krajowe,
• na czym one mają polegać,
• jak długo mogą być stosowane,
• kto może wnioskować o objęcie nimi konkretnych osób
• i jaki organ będzie o tym decydował.

Nowa ustawa idzie w ślad za dotychczasową praktyką i stanowi, że sankcjami mogą zostać objęte osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, ale także państwa inne niż państwa członkowskie UE, EFTA-EOG oraz Szwajcaria. Sankcje na pierwszą grupę podmiotów będą polegały na zamrażaniu ich środków finansowych i zasobów gospodarczych, nieudostępnianiu im ich, wykluczeniu z postępowań o zamówienia publiczne i uznaniu osób fizycznych za osoby niepożądane w RP. Tryb obejmowania sankcjami osób fizycznych, prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, znany z ustawy sankcyjnej z 2022 r., nie ulegnie zasadniczym zmianom. Jak dotychczas, listę sankcyjną będzie prowadził i o umieszczeniu na niej tych podmiotów, jak również o wykreśleniu, będzie decydował w drodze decyzji Minister właściwy do spraw wewnętrznych. W przypadku zaś państwa objętego sankcjami, na okres do 24 miesięcy, z możliwością przedłużania go, wprowadzony może zostać zakaz lub ograniczenie współpracy gospodarczej z tym państwem. Będzie to mogło przyjąć postać zakazu lub ograniczenia obrotu pewnymi towarami, ich tranzytu przez terytorium Polski, prowadzenia inwestycji, świadczenia usług, rozliczeń finansowych i ubezpieczeń, udzielana pomocy technicznej. O objęciu sankcjami państwa będzie decydować Rada Ministrów.

Jednocześnie w mocy pozostanie ustawa z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (czyli ustawa uchwalona w związku z agresją Rosji przeciwko Ukrainie), a tylko do niektórych spraw w niej uregulowanych znajdą zastosowanie wybrane przepisy nowej ustawy (tj. jej art. 2 – zawierający definicje ustawowe oraz przepisy z rozdziału 3 – dotyczące organów stosujących środki ograniczające, rozdziału 4 – dotyczące współdziałania tych organów oraz rozdziału 6 – przepisy karne).

Pewne instytucje, znane już z ustawy sankcyjnej z 2022 r., również znalazły się w projekcie,  zostały uregulowane w podobny sposób, a modyfikacje dotychczasowych rozwiązań – jak się wydaje – wynikają z potrzeb dostrzeżonych w praktyce ich stosowania. Dotyczy to np. zarządu przymusowego nad przedsiębiorstwem podmiotu sankcyjnego, ustanawianego w celu zbycia lub w celu przejęcia własności.

Projekt zawiera kilka nowych rozwiązań. Należy do nich np. wymóg uzyskania uprzedniej zgody ministra właściwego do spraw gospodarki, pod sankcją nieważności, na zbycie lub obciążenie udziałów lub akcji spółki wpisanej na krajową listę sankcyjną. Szeroko został określony krąg organów właściwych w sprawach stosowania środków ograniczających UE, zarówno w dziedzinie współpracy z innymi organami krajowymi i organami państw członkowskich UE, jak też stosowania przewidzianych w prawie UE odstępstw. Obejmuje on np. dyrektorów urzędów morskich, ministrów, Prezesa UKE, Prezesa ULC, starostów, Szefa KAS. Te przepisy należy powitać z aprobatą, ponieważ powinny usunąć wątpliwości co do właściwości organów kompetentnych w sprawie stosowania odstępstw przewidzianych zwłaszcza w nowo uchwalanych przepisach UE, za którymi nie nadąża polski ustawodawca. Kompetencje w zakresie kontroli przestrzegania sankcji, na zasadach określonych w odrębnych przepisach, będą przysługiwać także naczelnikom urzędów celno-skarbowych, GIIF, KNF i ITD.  

Projekt nowej ustawy zawiera bardzo szeroki katalog czynów zagrożonych administracyjną karą pieniężną (29 jednostek redakcyjnych). Obejmuje on działania lub zaniechania stanowiące naruszenie zakazu lub niedopełnienie obowiązku wynikających ze środków ograniczających, przy czym poszczególne czyny zostały szczegółowo określone w sposób odpowiadający zakazom sformułowanym w przepisach sankcyjnych UE (np. „Osoba lub podmiot, które z naruszeniem zakazu lub niedopełnieniem obowiązku wynikających ze środków  ograniczających nie stosują przy sprzedaży, dostawie, przekazywaniu lub wywozie do państwa trzeciego towarów lub technologii umownego zakazu powrotnego wywozu podlegają administracyjnej karze pieniężnej”). Ustawa wskazuje też okoliczności, jakie bierze się pod uwagę przy wymierzaniu kary pieniężnej (a wśród nich np. działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu usunięcia skutków naruszenia prawa). Maksymalna wysokość administracyjnej kary pieniężnej pozostaje na takim samym poziomie jak w ustawie sankcyjnej z 2022 r., tj. 20 milionów złotych. Wydaje się więc, że stosowanie ustawy będzie wymagać naświetlenia i uwzględnienia wielu różnych okoliczności i ważenia ocen.

Obszerny segment przepisów projektu to przepisy karne. Sankcje karne to pozbawienie wolności, w zależności od rodzaju czynu, na okres od 6 miesięcy do 12 lat.  Dyrektywa  2024/1226 wdrożona zostanie do prawa polskiego również przez zmianę ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych.

Projekt wyraża kompleksowe podejście do zagadnienia stosowania środków ograniczających jako sposobu reakcji Państwa na nowe zagrożenia. Wejście w życie nowej ustawy będzie wymagało od przedsiębiorców uwzględnienia w jeszcze większym stopniu aktów staranności przy planowaniu i realizacji transakcji handlowych oraz podejmowania innych form współpracy gospodarczej. Bardziej złożone stanie się też stosowanie ustawy sankcyjnej z 2022 roku.